推进矿产资源管理改革，是贯彻落实党中央全面深化改革的重要举措，是解决管理中的深层次明显问题的推动力，能够为《中华人民共和国矿产资源法》修改积累重要的实践经验。本文梳理了矿产资源管理改革事项的主要内容，分析了每项改革举措实施的背景和要解决的主体问题；梳理了地方出台的配套改革文件，跟踪总结地方落实改革的实施情况，对比分析了各地改革做法；研判分析了改革实施过程中要重点关注的事项，最后提出了推进改革顺利实施的政策建议。
为贯彻落实中央、国务院关于矿业权出让制度改革、石油天然气体制改革等决策部署，深化“放管服”改革，充分的发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用，将实践中一些成熟、可行的经验提炼总结，上升到制度层面，加强完善矿产资源管理，解决管理中的深层次问题，配合《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》）修改，推进有关制度改革，先行先试，积累重要实践经验，2019年12月31日，自然资源部印发了《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号，以下简称7号文），以推进矿业权出让制度改革、油气勘查开采管理改革和储量管理改革。
为充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，优化资源配置，解决矿业权市场之间的竞争不充分问题，避免人为技术判断造成自由裁量权过大而引发风险，按照“竞争出让是惯例，非竞争出让是例外”的思路，7号文全方面推进矿业权竞争出让，除协议出让外，其他矿业权以招标、拍卖、挂牌方式公开竞争出让。
按照7号文的规定，不再允许以申请在先方式获得矿业权；对于协议出让矿业权，要严控。一是严控协议出让的范围，仅允许稀土、放射性矿产勘查开采项目、国务院批准的重点建设项目、已设采矿权深部或上部的同类矿产的矿业权协议出让。二是严格协议出让价格的公正性，一定要进行价格评估、结果公示，矿业权出让收益由自然资源主管部门依据评价估计价格、市场基准价就高确定。三是严格协议出让程序的公开性，需要征求地方人民政府意见，并将相关信息向社会进行公示、公开。
践行以人民为中心的发展思想，解决矿业权人依法取得矿业权后却无法正常开展勘查开采工作的问题。在总结地方经验做法的基础上，7号文提出要开展砂石土矿等直接出让采矿权的“净矿”出让，积极地推进其他矿种的“净矿”出让。“净矿”出让改革的目标和方向：一是要做到规划上的“干净”，确保出让的区块不在生态保护红线等禁止、限制勘查开采区域；二是做到权属上的“干净”，确保出让的区块没有权属争议和纠纷；三是做到与用地用海用林用草等审批事项的衔接，切实保障勘查、开采过程中的用地需要。通过矿业权“净矿”出让，确保矿业权人取得矿业权后，能够顺利开展勘查开采工作，维护矿业权人合法权益。7号文将“净矿”出让工作从局部地区的改革探索上升到国家层面，在全国范围内推行实施；将砂石土矿扩展到其他矿种；将采矿权扩展到探矿权和采矿权。
为使政策规定更加简明、操作性更强，同时防止随着勘查投资、勘查面积、资源储量规模的变化，矿业权审批登记权限发生明显的变化，矿业权登记发证在不同层级管理机关来回变动，使不同层级管理机关发证权限和责任始终处于不确定状态，不利于管理的连续性，造成管理效率降低和企业负担增加等问题，7号文对矿业权出让登记权限进行了调整，实行同一矿种探矿权采矿权出让登记同级管理制度。
7号文不仅对矿业权出让登记权限进行了调整，还对权限划分标准做了调整。一是调整矿业权出让权限，自然资源部负责重要战略性矿产的矿业权出让、登记，省级自然资源主管部门负责战略性矿产中大宗矿产矿业权出让、登记。其他矿种矿业权的出让、登记权限，由各省（自治区、直辖市）根据本地真实的情况具体确定。二是调整矿业权出让权限划分标准，按照矿种划分不同层级自然资源主管部门的权限。重要能源、保护性开采特定矿种、新兴工业原材料等重要战略性矿产矿业权出让由自然资源部负责，战略性矿产中大宗矿产矿业权出让由省级自然资源主管部门负责。三是探矿权由两级出让登记管理调整为四级出让登记管理，探矿权的出让登记权限与采矿权保持一致。
为贯彻落实中央、国务院关于石油天然气体制改革决策部署，有序放开油气勘查开采市场，在保护性开发的前提下，允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘查开采，逐步形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系；同时，总结近年来油气探矿权竞争出让放开市场的改革探索经验和做法，7号文作出开放油气勘查开采市场的规定，凡是在中华人民共和国境内注册，净资产不低于3亿元的内外资公司，均有资格按规定取得油气矿业权。
7号文放开油气勘查开采市场，不再设置仅允许四家国有油气企业有资格取得矿业权的要求，允许外资企业、非公有制企业等各类主体进入油气勘查开采市场，有利于激活市场活力，加大油气勘查开采力度，加快油气勘查开采进程，提升国家能源保障能力；但也考虑到油气埋藏深，勘查开采的风险高、投入大、技术性强等特点，放开市场的同时，设置了一定的准入门槛，要求进入市场的主体具有一定的资金实力和技术能力。
鉴于油气不同于固体矿产勘查开采的技术特点，固体矿产勘查、开采两个阶段可以截然分开，固体矿产探矿权人找到可供开采的矿体后，可以停止勘查，等待办理采矿权后，再进行开采活动。油气是流体矿产且埋藏较深，探矿权人通过钻井勘查发现油气后，可以直接进行开采，如果不开采而先进行封井，等待办理采矿权后，再进行开采，既不经济也容易引发安全风险。因此，7号文依据油气勘查开采的技术特点，改革油气矿业权管理制度，实行油气探采合一制度，油气探矿权人发现可供开采的油气资源，在报告有登记权限的自然资源主管部门后即可进行开采，并应当在五年内签订采矿权出让合同，依法办理采矿权登记。
7号文规定实行油气探采合一制度，遵循了油气勘查开采的客观规律，改进了油气试采和滚动勘探开发的管理制度；解决了管理实践中由于试采期限过短，企业难以在试采期间及时办理采矿权审批登记手续，造成的以探代采、无证开采等违背法律规定的行为，同时为《矿产资源法》修改积累了重要实践经验。
原规定探矿权管理实践中首次设立时间为三年、每次延续时间为两年，大量探矿权需要办理多次延续登记，既增加了探矿权人负担和成本，也耗费了管理机关大量时间精力。针对此问题，7号文对探矿权期限进行了调整。遵循矿产勘查工作技术规律，探矿权首次登记和延续登记期限延长为五年，减少探矿权延续登记频次，大幅减轻登记管理机关和探矿权人负担，探矿权人可以将更多精力投入勘查工作，登记管理机关可以腾出更多时间加强调查研究，为矿业发展做好服务。
在调整探矿权期限的同时，7号文对探矿权扣减面积制度也进行了调整，探矿权在延续登记时，除已提交资源量和探明地质储量的范围外，均需要扣减首设勘查许可证载明面积的25%。7号文下发之前，探矿权在延续登记时，如果提高了勘查阶段，不需要扣减面积；如果没有提高勘查阶段，则需要扣减首设勘查许可证载明面积的25%。而7号文关于探矿权扣减面积的规定不再与勘查阶段挂钩，有效解决了探矿权人为规避扣减面积，弄虚作假、人为提高勘查阶段的问题。
贯彻落实“放管服”改革，行政审批事项能取消的尽量取消，能够直接放给市场和社会的坚决放给市场和社会，7号文对矿产资源储量管理进行了重大改革，一是取消矿产资源储量登记事项，简化归并评审备案和登记流程，缩减办理环节和要件，将矿产资源储量登记书内容纳入评审备案管理，不再作为矿业权登记要件，将评审备案结果作为统计的依据。二是大幅度缩减政府直接评审备案范围，将原来18种评审备案情形减为四种，只对探矿权转采矿权、采矿权变更矿种与范围，油气矿产在探采矿期间探明地质储量，其他矿产在采矿期间资源量出现重大变化的矿产资源储量，以及建设项目压覆重要矿产的情形进行评审备案。为最大化降低社会认知和信息交易成本，7号文对矿产资源储量分类进行了改革，按照“有没有”“有多少”“可采多少”的逻辑，将矿产勘查分为普查、详查、勘探三个阶段。
7号文印发后，各级自然资源主管部门积极贯彻落实文件要求，绝大部分省级自然资源主管部门结合本地实际，制定出台了具体管理政策。在推进改革进程中，各级自然资源主管部门及时总结经验，研究分析遇到的问题，改革进展较为顺利。
1996年《矿产资源法》修订后，1998年三个配套法规颁布施行，建立了矿业权有偿取得制度，明确规定矿业权可以招标方式出让。此后，矿业权竞争性出让逐步增加了拍卖和挂牌方式，经过20余年实践，特别是在2017年中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《矿业权出让制度改革方案》，山西、新疆等六省（自治区）实行了为期两年多的全方面推进矿业权竞争性出让试点后，社会各界的认识越来越趋于统一。因此，7号文下发后，在全方面推进竞争性出让方面，各省（自治区）制定的配套管理政策与7号文的规定保持高度一致，在管理实践中严格执行，坚决贯彻落实文件要求，全面停止以申请在先方式出让探矿权（中华人民共和国自然资源部，2021），全国范围内没再次出现违反规定的情况。
社会对全方面推进矿业权竞争性出让普遍接受和认可，通过公平竞争方式获取矿业权已成为社会共识（中华人民共和国自然资源部，2021）。但在执行中，投资者也反映了一些情况、提出了一些诉求。比如，投资者反映出让的矿业权区块数量偏少的问题。据统计，自7号文2020年5月1日实施到2021年6月底，全国共以竞争性方式出让探矿权263个、采矿权1598个（中华人民共和国自然资源部，2021）。与此前历年出让区块数量相比仍维持低位，投资的人对增加矿业权区块出让的呼声较高，特别是近年来矿产品价格上涨势头较明显，全球矿业市场回暖复苏的背景下，社会各界对矿业投资的关注度慢慢的升高，参与矿产资源勘查开采投资的意愿越来越强烈。
又如，针对反映的管理机关出让的区块与市场需求不匹配问题，管理机关根据掌握的现有区块数量和对市场的研判，制定矿业权出让计划，可能会与一些投资者想投资的区域、投资的矿种有出入。一些投资者看中的区块苦于管理机关没有列入出让计划，因此没机会参与竞争取得，也不利于调动投资者主动开展室内资料研究和野外踏勘发现找矿信息的积极性。
再如，针对反映的矿业权出让方式选择的问题，管理机关通过公开竞争出让矿业权时，为了操作简单便捷，同时避免人为技术判断，普遍采用挂牌方式出让，价高者得，很少会采取以招标方式出让矿业权。最后从资金、技术、环保、资源利用、社会责任等方面综合评判，择优确定竞得人，实现资源优化配置。
2006年，国土资源部出台相关文件允许矿业权以协议方式出让，作为矿业权招标、拍卖、挂牌出让方式的补充。但在管理实践中，地方违规协议出让矿业权的问题时有出现，国土资源部2012年、2015年先后下发文件规范和严格矿业权协议出让。2017年，中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《矿业权出让制度改革方案》，进一步明确要严控矿业权协议出让。因此，7号文下发后，在严控矿业权协议出让方面，社会各方面认识较为统一，能够严格执行，从严控制矿业权协议出让。据统计，与 2019 年相比，2020 年全国新设探矿权中，以协议方式出让同比减少 26% ；2020 年全国新设采矿权中，以协议方式出让的采矿权数量仅占 2%（中华人民共和国自然资源部，2021）。
对于协议出让情形的限定，在认识和执行上，不同地方有细微差异。个别省份在出台配套文件时，扩大了矿业权协议出让的范围，对同一采矿权人实施整合、利用不宜单独设立矿业权的夹缝资源，整合方案经专家论证和所在地县级人民政府同意后，允许以协议方式出让。一些地方自然资源主管部门和矿业权人也时有反映，对已有采矿权周边的夹缝资源、零星资源希望可以允许以协议方式出让矿业权，有利于提高资源利用效率，防范发生超层越界开采违反法律法规行为，促进矿山安全生产。
2010年，浙江省国土资源厅发文首次提出“净采矿权”出让概念，实施“净采矿权”出让，并逐渐完备工作机制，确保投资者取得采矿权后，能够顺利进场开展开采工作。浙江省推行“净采矿权”出让，受到全国上下广泛关注，一些地方也相继探索开展“净矿”出让，形成了一些各具特色的经验做法。7号文下发后，各地对“净矿”出让并不陌生，结合本地实际，细化了“净矿”出让政策措施。由于各地“净矿”出让工作基础不同，对“净矿”出让认识也不一致，反映在各地配套的“净矿”出让政策上，有较为显著的差异。
有的省份政策和措施的内容较为具体，具有较强的可操作性，如山东、云南等省份专门出台了“净矿”出让管理文件，山东省对“净矿”出让条件、出让步骤作出了明确规定；云南省对“净采矿权”概念作出明确定义，对“净采矿权”出让条件、联勘联审、矿业用地等作出了明确规定。有的省份明确了“净矿”出让的标准，建立了“ 净矿”出让工作机制。例如：浙江省以用地用林有保障，可无干扰、无阻碍、无纠纷地顺利进场施工，并能直接办理矿业权登记为标准；贵州省构建了政府主导、部门协同、市场决定、科学配置矿产资源的“净矿”出让工作机制。
各地推进“净矿”出让工作进展不平衡。有的省份推进力度较大，工作推进较快，全方面实行“净矿”出让，既包括砂石土矿也包含别的矿种，既包括采矿权也包括探矿权；有的省份推进较缓慢，2021年以前仍停留在探索试点开展砂石土类矿产“净采矿权”出让的阶段，2022年起才全面对采砂石土类矿产实行“净采矿权”出让；有的省份将“净矿”出让实行范围仅限定为采矿权，还没有考虑探矿权。
自1986年《矿产资源法》颁布施行，建立矿业权分级审批登记管理制度以来，矿业权审批登记权限划分标准做了多次调整，从最初按矿山企业类型、勘查项目类型划分逐步调整为按矿种、区域、储量规模、勘查投资、勘查面积等划分；矿业权审批登记权限在不同层级登记管理机关之间分配，随着权限划分标准调整，分配制度也随之进行了多次调整，中央与地方之间审批权限的划分经历了下放、上收、下放等阶段（许书平等，2016）。各级登记管理机关对矿业权权限调整有着深刻理解和认识，7号文下发后，各省级自然资源主管部门迅速行动，结合本地实际，对省级及以下登记管理机关矿业权出让登记权限划分作出具体规定，具有较大差异性。
各地矿业权出让登记权限划分主要可归纳为三种情形。第一种情形：省级自然资源主管部门对矿业权出让权限下放幅度较大，如浙江省、重庆市等，仅负责煤炭、煤层气、铁、铬、铜、铝、金、镍、锆、磷、萤石11 种战略性矿产中大宗矿产矿业权出让登记。第二种情形：省级自然资源主管部门负责出让的矿种较多，如黑龙江省、广西壮族自治区等，负责除自然资源部权限外的能源矿产、金属矿产、部分非金属矿产和部分水气矿产等矿业权出让登记。第三种情形：省级自然资源主管部门负责战略性矿产中大宗矿产和部分重要矿种矿业权出让登记，如湖北省，除负责煤炭、煤层气等11 种战略性矿产中大宗矿产外，还负责地热、油页岩、气体二氧化碳、银、铂、锰、铅、锌、硫、锶、金刚石、铌、钽、石棉、矿泉水15 种重要矿产及宝玉石的矿业权出让、登记。
市级自然资源主管部门矿业权出让登记权限大幅度的增加。在矿种上，不仅负责非金属矿产，有的还负责部分金属矿产；在矿业权上，不仅负责采矿权，还负责探矿权；在储量规模上，不仅负责中小型储量规模矿山，还负责大型储量规模矿山。
县级自然资源主管部门矿业权出让登记权限较小。在权限确定方面，绝大部分是由省级自然资源主管部门作出明确权限规定的，少数是省级自然资源主管部门授权市级自然资源主管部门确定；在权限划分方面，大部分县级自然资源主管部门仅负责普通建筑用砂石土类矿产的矿业权出让登记，少部分还负责一些其他非金属矿产的矿业权出让登记。
2009年，国土资源部印发了《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》（国土资发〔2009〕200号），建立了探矿权扣减勘查面积制度，探矿权延续时不能提高勘查工作阶段的，需要扣减不低于首次勘查许可证载明勘查面积的25％。探矿权实行扣减勘查面积制度，对防止“圈而不探”，促进探矿权人加大勘查投入、加快勘查进程发挥了及其重要的作用。7号文下发后，进一步明确了探矿权扣减勘查面积制度，制度规定更加清晰明了、简单易执行，制度刚性更强，各地在落实过程中，结合管理实际，对制度规定进行了细化。
例如，贵州省规定，探矿权勘查范围如与生态保护红线、永久基本农田、自然保护地等禁止、限制勘查开采区域重叠的，应优先扣减，超过应扣减面积的，可以在下次延续登记时抵扣。江苏省规定，因生态保护、规划调整、公益性重点工程建设等原因，已设探矿权的部分勘查范围无法继续勘查或者转为采矿权的，可凭政府有关部门证明文件，抵扣需扣减面积。四川省对非油气探矿权已提交资源量的范围进行了界定，设定为普查及地质报告经评审通过的资源量范围；首设面积扣除已提交资源量范围部分，仍应扣减首设面积的25%；证载面积扣除已提交资源量的范围不足首设面积25%的部分应一次性扣减。
各地对勘查面积扣减的规定，均能够严格执行，落实到位。但也有人反映，由于政策对勘查面积如何扣减没有具体规定，探矿权人在扣减勘查面积时，仅从有利于自身的方面出发，扣减勘查面积时有很多边边角角、零星分散的范围，不能作为一个整体的区块再次进行出让，没有完全达到扣减勘查面积制度的预期效果。
全面推进矿业权竞争性出让和以申请批准方式出让矿业权，是两种完全不同的管理方式，其管理理念也完全不同。以申请批准方式出让矿业权的情况下，申请人作为主动发起者，根据矿业市场形势，搜集地质找矿信息资料，确定是不是提出申请及申请的具体区块。以招标、拍卖、挂牌等竞争方式出让矿业权的情况下，政府管理机关作为主动发起者，需要选定区块，制定出让计划，向社会发布出让公告。
要全面推进矿业权竞争性出让，政府管理机关面临的一个现实且紧迫的问题，就是区块的来源。没有区块就根本没办法进行出让，更谈不上有序出让，因此，需要更好地发挥政府作用进行宏观调控，保障能源资源安全。通过充分挖掘和利用多年积累的地质成果资料，能形成不少可供出让矿业权的区块，对近期出让矿业权有一定保障，但随着存量区块被出让后，增量区块从何而来？区块出让的可持续性又成为一道新的难题，需要予以高度关注，超前研究，寻求解决之策。
矿产资源是发展之基、生产之要，矿产资源保护与合理开发利用事关国家现代化建设全局。矿业权出让是矿产资源合理开发利用的一个关键环节，在竞争性出让矿业权时，不能只看出让时成交价格高低的眼前利益，还要看出让后矿产资源开发利用如何促进经济社会持续健康发展的长远利益。实际管理中，为了操作简单便捷，同时避免人为技术判断，普遍采取挂牌和拍卖方式出让矿业权，价高者得，很少采取招标方式出让矿业权。最后，从资金、技术、环保、资源利用、社会责任等方面做综合评判，择优确定竞得人，优化矿产资源配置。
矿业权出让是一项业务性、政策性很强的工作，既是一项权属确认，也是一次资源配置；既要依法依规严格按程序进行出让登记，也要服务经济社会持续健康发展大局，提高资源配置效率、优化矿山布局等。
7号文调整矿业权出让权限，基层自然资源主管部门承担的矿业权出让登记权限大幅度的增加，不仅工作任务量大幅度的增加，而且工作难度大幅度提高。基层自然资源主管部门存在不同程度的人员力量不足、专业技术人员缺乏等问题。要顺利承接下放的矿业权出让权限，特别是对刚接手的探矿权和大型储量规模的采矿权出让登记管理工作，做到“放得下、接得住、管得好”，就需要加大对基层矿政管理人员的培训力度，加强人才队伍建设，提升管理人员素质和业务能力，对工作中遇到的困难及时加以指导解决，推动提高基层自然资源主管部门矿业权管理上的水准；还要进一步健全完善矿产资源规划制度，增强矿业权设置区划制度的科学性和可操作性，从源头上加强矿业权管理，提高矿产资源勘查开采布局的合理性；充分开发利用信息化管理措施，加强过程监管，规范出让、登记工作；加强对矿业权设置情况监测、统计、分析研判，加强宏观调控管理。
7号文涉及矿业权出让、“净矿”出让、油气探采合一、储量管理等多项重大制度性改革，每项改革均涉及与相关配套管理相互衔接的问题。因此，改革和配套管理需要相互之间做好衔接，否则有几率会使改革推进受阻。比如，7号文规定非油气探矿权延续时，已提交资源量的范围可以不扣减面积，因储量管理改革，探矿权阶段不再进行政府储量评审备案，如何认定已提交资源量的范围要进一步规定。又如，7号文规定财政出资勘查项目不再设置探矿权，凭项目任务书开展地质勘查工作，下达项目的管理部门要与矿业权登记管理机关建立信息沟通机制，确保下达的项目不与已设矿业权勘查开采范围重叠；登记管理机关能够及时掌握下达项目情况，避免出让区块时不知道有财政出资勘查项目正在开展勘查工作。
一是加快出台全方面推进矿业权竞争性出让改革配套管理政策。按照“出让+登记”管理模式，修改矿产资源法律和法规相关规定，出台配套管理政策，重新构建矿业权管理制度，优化矿业权出让登记流程，简化矿业权申请要件，保障矿业权竞争性出让改革顺利推进。
二是加快出台推进“净矿”出让配套管理政策。在国家层面出台配套管理政策，进一步明确“净矿”出让工作要求和工作内容；建立“净矿”出让工作机制，
明确地方政府和各有关部门工作职责和工作内容；构建矿、地、林、草协同管理制度，加强勘查开采用地保障，确保竞得人（中标人）能快速登记取得矿业权、能够顺利进场开展勘查开采工作，保障“净矿”出让工作顺利推进。
矿产资源管理包括地质调查、矿产资源规划、矿业权、储量、监督、地质资料等多项具体管理事项，这些事项之间关联性较强，推行一项改革会对其他管理事项产生连带影响。同时，矿产资源勘查开采涉及面广，既涉及本部门管理的用地用林用草，又涉及环保部门环境保护、应急部门安全生产、水利部门水土保持、发展改革部门项目立项等，推进矿产资源管理改革，需要其他管理事项作出相应调整并予以配合。
因此，在推进矿产资源管理改革实施过程中，要最大限度地考虑改革相互关联性和互动性，坚持系统观念，从改革的全局和整体出发，把握各管理事项之间的相互联系和相互作用，加强各管理事项之间的衔接，实现整体联动、协调推进，确保改革举措沉稳落地，顺利实施。
各地积极地推进矿产资源管理改革，并结合本地实际，进行了一些创新探索，形成了各具特点的经验做法。后续工作中，需要加强跟踪总结，加大宣传力度，组织交流研讨，相互学习借鉴，推动改革向纵深发展。对于地方在推进改革过程中遇到的困难和问题，要加强调查研究，及时予以指导解决；对于推进改革过程中出现偏差的，要及时指出，予以纠正。在推进改革实施过程中，上下级管理机关之间要加强互动，实现上下同心，形成有效合力，促进改革取得更大成效，将实践证明行之有效的措施规定，及时上升到法律和法规和国家政策层面，做到管理有法可依，实现改革与依法行政相互促进、相互推动。
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